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中国深层次改革的逻辑

2011年12月25日09:40经济观察报[微博]提问我要评论(0)
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  经济观察报 评论员 萧黎 2012年,国际和国内形势都不容乐观:欧元和欧债危机导致国际金融市场动荡和全球经济复苏困难,中国又面临着经济增长下行压力和物价上涨压力并存的严峻挑战。面对复杂的内外部环境,如何应对挑战、如何推进改革成为各界广泛关注的话题。

  各界的共识是:当前改革已进入深水区,所触及的深层次矛盾越来越多,难度也越来越大。梳理过去几年特别是2011年中国深层次改革的路径和逻辑,对于明确下一步改革的方向和思路、全力推进改革,从而成功走出中等收入国家陷阱,意义重大。

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改革:稳中求进中的“进”

  中央经济工作会议提出,推动2012年经济社会发展,要突出把握好稳中求进的工作总基调。稳中求进,在2011年也得以充分体现:中央政府一方面出台了很多“调控”、“调节”和“调整”的政策措施,来处理和解决具体的、急迫的现实问题,以确保经济平稳较快发展;另一方面,从改善民生、化解矛盾入手,积极稳步推进一些深层次改革。

  以保障性安居工程建设为重点的完善住房制度改革,以医疗、医药和医院改革等五项内容为重点的医疗体制改革,以资源税扩围和房产税试点为标志的财税体制配套改革,就是2011年成效显著的深层次改革。

  ——截至10月底,全国开工建设保障房超过1000万套,比原计划提前一个月完成目标任务。

  ——到10月,全国城乡参加基本医疗保险的人数达到了12.95亿,基本医疗保障制度基本实现全覆盖;基本药物制度在基层初步建立,基本药物售价比制度实施前下降了16.9%;公立医院改革也开始在16个城市试点。

  ——11月1日,资源税改革全面启动,此前一刀切的“从量计征”正逐步转向“从价计征”,范围也从12个省区市再次扩到全国;同时,房产税改革试点开始在重庆和上海启动。此外,营业税改征增值税试点也将于2012年1月1日在上海启动。

  住房、医疗和财税都是经济和社会生活的重大问题,都具有影响面大、主体众多、关系复杂、矛盾突出的显著特征。2011年,中央政府在应对和处理大量现实问题和近期挑战的同时,稳中求进,推进这些深层次改革。

切入:实施民生工程

  虽然中国经济总量在2010年已经跃居世界第二,保持着9%以上的增长速度,但是经济发展中不平衡、不协调、不可持续的矛盾和问题仍很突出;贫富差距加大、收入分配不合理、低收入阶层生活困难的社会问题也相当严重。

  2011年,中央政府通过稳步推进重大民生工程来深化改革。保障性安居工程建设和医疗体制改革,有助于提高中低收入人群的基本保障和生活水平。财税体制配套改革试点则为地方政府实施民生工程提供长远的财力支持。这样的改革,既能够解决现实的民生问题,又有利于长远的社会稳定。

  1998年,中央政府实施住房市场化改革,成为拉动经济增长的重要力量,大量城市居民购买了商品房。但是仅仅依靠市场化的方式,并不能解决低收入人群的住房问题。正如英国伦敦经济学院教授尼古拉斯·巴尔和霍华德·格莱纳斯特所指出的,富裕国家和地区的经验表明,即使是在那里,住房市场也不能自动为贫困人口提供符合标准的住房;即使在富裕社会,国家仍然有提供住房和为贫困人口住房融资的职能;即使是在最自由化的国家,对住房消费及投资的补贴仍然存在——2001年,美国对住房的公共援助占GDP的1.54%,法国的这一比例为1.74%。

  2008年底以来,中央政府积极推动保障性安居工程建设,着眼于解决三类中低收入群体的基本居住问题:对于地处工矿区、林垦区的棚户区居民,进行棚户区改造;对于低收入家庭和进城务工人员,提供廉租住房;对于中等偏下收入的家庭和新就业职工、新毕业大学生,提供公共租赁住房。

  2011年开工建设1000万套保障房,未来五年建设完工3600万套保障房,将使城镇居民的住房保障覆盖率达到20%左右。这是健全包括住房供应体系的重大举措,一方面改善中低收入人群的居住条件,另一方面也通过增加低端房屋的供给来减少他们对商品房的需求,有效抑制过高的商品房价格。

  2009年4月启动医疗体制改革之前,中国在医疗领域的公共支出仅占GDP的1.8%。著名中国财税问题专家、英国牛津大学教授黄佩华进行国际间对比发现,人均GDP水平与医疗领域的公共支出之间存在着强烈的相关关系,中国所对应的“预测值”应该为2.4%,而实际水平比其低了1/4。

  在医疗领域的公共支出不足的情况下,“看不起病、买不起药、住不起院”成为很多农村居民和不少城市居民的现状,不少贫困人口更是因病致穷、因病返贫。医疗体制改革就是要解决13亿人的看病、买药、住院的基本保障问题。作为一项宏大而复杂的系统工程,医改采取了循序渐进的方式,一是从保基本到多元办医的渐进;二是从强基层到大医院改革的渐进。

  无论是保障房建设还是医疗体制改革,都涉及到政府的巨大投入,其中既包括中央政府的投入,也包括各级地方政府的投入。2011年,中央财政对地方建设保障性安居工程的补助资金达到1000多亿元;2009—2011年,中央财政共新增医改资金3318亿元,各地也相应加大了医改资金投入。庞大的开支对现有的财税体制提出了巨大挑战。正如黄佩华所指出的,尽管1994年启动的分税制改革使得中央政府在全部财政收入所占的份额从 22%提高到接近60%,却没有改变支出责任的分配。县乡两级政府在2007年合计占全国政府预算支出的37%,市级政府又占了22%。通过创设新的地方税种、扩大现有地方税种的适用范围以及改变一些税种来创立地方税收体系,增加地方的财政收入,是财税体制配套改革的重要内容。财政部财科所所长贾康认为,房产税和资源税将成为地方财政体系的两大支柱。

  美国布朗大学教授弗农·亨德森认为,征收房产税不但有利于增加地方收入,还能鼓励城市接纳更多的居民。贾康认为,房产税可以成为地方税体系中的一个主力的、支柱型的财源。2011年下半年,资源税改革的区域覆盖面扩大到全国,一年可使地方财政增收约600亿元,以后再扩大品种覆盖面,对地方财政的支撑力会更加明显。

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