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关于住房政策及房地产市场改革的建议

http://cq.QQ.com  2010年03月04日10:58   腾讯·大渝网    评论0

一、中国房地产业应回归民生

近年来,我国的房地产市场陷入了一种“调控——观望——反弹” 的怪圈,而且这种怪圈每经历一次循环往复,房价都会攀升到一个新的高点,即所谓“且调且涨、越调越涨”。这种现象的出现,与房地产业的定位模糊和摇摆不定不无关系。

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自2003年房地产被国务院文件正式定位为“支柱产业”以来,总体上我国房地产业呈现着“非理性繁荣”,房价也在大部分时间里处于过快上涨态势。

从世界各国房地产发展的经验和教训看,凡是重视房地产的民生性质,并将房地产市场作为消费市场的,国家经济周期波动就较小,如德国、法国等; 凡是轻视房地产的民生性质,并将房地产市场作为投资或资本市场的,国家经济周期波动就比较大,如美国、日本等。

让房地产业尽早回归到“民生产业”的定位,是转变发展方式的重大措施。无论是从国家还是民生的角度讲,一个定位于“民生”的房地产业对于中国都至关重要,说它是“支柱产业”应有新的内涵,即不是作为拉动GDP增长的支柱产业,而是以保障民生为宗旨、以完善住房保障为重要内容、以实现住有所居为目标的“民生型支柱产业” 。

二、构筑住房多元化供给格局,防止垄断

当前房地产业问题的要害,就是开发商垄断了住房市场的供应,使消费者别无选择。根本性的解决办法就是通过深化住房制度的改革来打破垄断。

保障性住房体系的建立,将使穷人的住房供应不再依赖开发商了。下一步,应积极发展合作建房等供应体系,使中低收入人群的住房也将不再唯一地依赖开发商。

当然,保障性住房和合作建房也存在供需矛盾,价格也会有波动,但没有投机作祟,就不会出现令人望而生畏的天价房。为此,有必要在土地、融资、税收等方面给予政策支持。

在国外,住宅合作社作为非盈利组织,已有160年的历史,有很成熟的组织制度和管理模式,是解决人民住房问题的重要途径。按照国际上通行的住宅合作社章程,建房资金一般由住户认股1/3,国家资助1/3,银行长期低息贷款1/3。住房建成后产权归合作社集体所有,社员有优先分,配权、继承权和使用权,但没有所有权,不能出租和出卖,住房的维修保养由合作社管理委员会负责。

合作建房的目的是自住,没有开发商利润,价格便宜,又有财政和银行的支持来减轻个人负担,加之盖的房子质量好、配套齐全,自然能够吸引人积极参与。类似这样的办法,我们完全可以参考借鉴。

住宅合作社还有一个好处,消费者在设计阶段就可介入,根据自己的支付能力和喜好,提出购买面积、房子样式。这样,合作社可根据社员的需要,设计和建造不同类型的房子,可谓需求引导供应。实际上,住宅合作社不仅适合中产阶级的需要,也适合收入水平相对低一些的人群解决住房问题。

其实,我国20世纪80年代就已有了住宅合作社,90年代初有关方面还曾出台了《城镇住宅合作社管理暂行办法》。住宅合作事业一度呈现了好的发展势头,90年代末,全国已有5000多家住宅合作社。如果能够进一步扶持、引导、规范,本可有广阔的发展前景。但房改全面推开以后,开发商成了扶持的重点,住宅合作事业因此停滞萎缩。这是一段令人痛之、惜之的历史。

此外,我们建议,在小城镇也应允许私人建房。这些都是90年代初形成的改革思路。这一思路的基本精神之一就是多元竞争,防止垄断。按照这个精神,还可进一步考虑在条件成熟时,允许集体建设用地进入住宅市场。前提是用途管制、符合规划。适宜进入住宅市场的集体建设用地多处于城乡结合部,因区位条件限制一般适合建廉租住房(包括外来务工人员住房)、普通商品房等。

按照上述改革思路,我国的住宅市场将分为几个层次:政府投入的保障性住房,主要解决低收入人群的问题;合作建房,主 要解决中产阶级的问题;私人建房和集体建设用地建的住房,可作两者的补充;以上住房只能用于居住消费,不允许用于投资、投机。至于开发商,则主要建富人居住的住宅和商业地产等,并允许投资和投机。当然,开发商也可参与建普通商品房,获得正常利润。

三、加快建立公租房制度

第一、减少及取消经济适用房、限价房。

经济适用房、限价房固然可以解决一些低收入者的购房问题,但是,其代价是高昂的。目前我国购买型保障住房政策实施中表现出的弃购问题、腐败问题、社会资源分配不公问题、国有资产流失及管理成本过高等问题,体现了我国现有住房保障制度存在较大缺陷。因此,尽早将经济适用房改为公共租赁房租给急需住房的人们,能够更好地解决低收入者的住房困难。而这也不影响这些人在自身努力下,增加收入去购置更加满意的商品房。

加大保障房建设,首先是保障最低收入人群的住房需求以及农民工等低收入者的需求,但是如果保障房制度是政府补贴他们购买房子,这不是我国住房改革的初衷。尽早取消以购买方式出现的保障房,而代之以租赁式的保障房,符合大多数低收入者、政府以及市场三方的利益。实际上,买房是财产分配方式,已脱离了住房保障的性质。

第二,建立以公共租赁房、廉租房为主的住房保障体系

在制定住房保障计划时,应充分根据实际需要,有的放矢,大力发展公共租赁房、廉租房建设,大庇天下寒士,而不是拔苗助长,让没能力购房的人去努力购买房产,即使是低价,低收入者也要以一生的积蓄购买,增加了他们购房后生活的难度。以租赁房为主,不仅可以使城市低收入者免于为了购买经济适用房而去多方筹集资金,造成生活的困难,也避免了有些符合条件的家庭由于无力支付房款而出现弃购现象。而有些人可能终生都无购房能力,只能生活在政府提供的廉租房中。但是,有些人可以通过自身努力改变经济状况,很快进入购房者行列,到市场上去租赁或购买更高水准的房子。

第三,公共租赁房可按一定标准设立三个等级。

首先,最低收入者、农民工享受廉租房;其次,低收入者以及原先符合经济适用房条件的家庭可享受低价租赁房;再次,最新就业而无购房能力的年轻人以及其他符合限价房等条件的人群可享受公共租赁房的安排。这三个层次,可以在面积、设施、租金等多方面有所不同。同时,将廉租房、公共租赁房既定位为政府保障房,也定位为市场过渡房,面积等标准可定得低一些。

着力加大租赁型保障房建设,减少及取消经济适用房,是房地产发展的一种必然趋势,这既是完善住房保障体系也是充分考虑民生的需要。但是,很明显,现有住房保障体系的复杂性必然决定了它监管成本的高昂,廉租房、经济适用房、经济租赁房、限价房,尽管照顾到多个群体,但是各类型之间界限的不清晰,操作的复杂性,分配成本的高昂性,将会冲淡它的最终政策收益。

我们认为,建立一套完善的以租赁为主体的住房保障体系,无论是对解决低收入者的住房问题,还是保障住房市场的健康发展,都是非常有益的,全国各地都应全力推进。全国人大常委会的一份调研报告显示,按照国家下达的保障性住房建设计划,2009年全国需投入资金1676亿元,但截至2009年8月底仅完成投资395亿元,完成率为23.6%。从各地调研的情况反映来看,保障性住房建设进度缓慢,资金配套困难、用地审批周期长成为地方政府的两大难题。同时,必须指出,由于缺乏监督落实和责任追究机制,地方政府并不愿为保障民生住房花费太多的资金,土地出让金转而进入了地方财政收入。一些地方与房地产相关的收入已占到地方当年财政收入的60%。

地方财政对房地产业的依赖,反过来又刺激了地方政府的卖地冲动。不附加条件的“招拍挂”交易方式,最终形成价高者得,新“地王”不断涌现的局面。复杂而矛盾的角色,使得政府在面对解决百姓住房问题与土地财政问题上,倾向了后者,并最终推高房价,基本上没能让中低收入阶层分享到本该分享的土地收益,加重了民生负担。

我们建议,中央政府应加大对地方政府对住房保障不力的责任追究力度,在阻断地方卖地机制的同时,尽快出台将土地出让金纳入地方预算管理实施办法,着手建立和完善土地财产税制度,设计让地方政府可以长期分享的土地或财产税,降低地方政府谋求预算外收入的动机。

四、改革房地产税制

当前,税制不合理形成诸多房地产难题。一是税基不合理,税收结构不合理,税种设置“轻保有、重流转” 。这种“重流转、轻保有” 的税制造成税负不公平: 一方面开发流通环节税费都转移到购房者身上,提高新建商品房价格,是房价经多次调控仍然上行的重要因素;另一方面,房地产保有环节税费种类较少,税负较轻,阻碍了资源的优化配置,同时又助长了市场投机行为的滋生。

二是税种设置繁杂、征收环节多,存在重复征税和多次收费问题。据初步统计,中国现阶段涉及房地产的税种有12种之多,涉及房地产的收费多达50项,据抽样调查部分项目的税费已占到房地产价格的30-40%,影响了市场的健康发展。

完善房地产税制的建议

简并税费,完善多环节多税种的房地产税收体系。坚持“明租、正税、少费” 的原则,取消不合理收费,建立规范的行政事业收费制度,根据房地产开发、销售、保有、流通环节的不同,完善多环节、多税种的房地产税收体系,这是推进税制改革的重要前提。

房地产开发环节的税制改革思路。一是开征空地税或荒地税,促进土地有效利用。建议以地价为计税基准,对闲置土地征收惩罚空地税(对城市土地) 或荒地税(对农地) ,减少土地囤积行为,降低市场对土地的预期收益,促使土地持有者及时开发土地资源,二是针对房产税、营业税、土地增值税、所得税等存在的重复征收和税率过高现象,合理归并、调整有关税种,同时适当降低税率。

房地产交易环节的税制改革思路。重点是有效识别和鼓励消费性需求,抑制过度投机需求。一是完善土地增值税制度,“打击短线投机,保护长期投资” 。可借鉴台湾经验,根据土地增值幅度,实行较高差别税率。二是完善房地产转让所得税。考虑房地产取得方式(有偿、无偿) 、实际占用权属时间,保护消费性需求,抑制投资性需求。为防止虚假交易和逃税行为,建立由房地产交易中心与税收征管机构信息共享的个税监控系统,监测真实交易价格。三是开征歧视性契税。契税是价外税,能改变需求方行为,抑制投机需求;四是开征特别消费税,对高档住宅、别墅交易按价格、档次实行分级超额累进税率课以重税,在销售环节一次性征收。五是降低房屋租赁的税负,盘活空置住房,提高住房使用效率。

房地产保有环节税制改革思路。保有环节赋税较轻,开发商和投机者以较低持有成本囤积土地和房产,静候地价和房价上涨,保有期发生的自然增值和级差地租全部流向房产所有者,政府很难参与分配。因此,在房地产保有环节,要适时开征物业税,这不仅有利于打击房地产投机、稳定房价,而且有助于改善地方税收结构、推动城市可持续发展。

开征物业税将房地产税的一次性收取分摊为未来多年收取,能改变地方政府的短视行为,调动其创造良好社会环境,提供公共产品的积极性。同时对城镇居民所购置第一套自用住房和农民自用居住房给予免税,能减轻中低收入阶层的负担。

[责任编辑:wyskyzhan]

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