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关于规范地方政府融资平台的建议

http://cq.QQ.com  2010年03月04日10:55   腾讯·大渝网    评论0

各地投融资平台的大量涌现,拓宽了地方政府的投融资渠道,提高了地方政府对各种资源的综合运用能力,使城市基础设施建设项目的运作更加市场化、专业化,同时也为吸纳商业银行贷款提供了一个重要的平台。但是另一方面,一些地方政府投融资平台的运作很不规范,潜伏着巨大的风险,甚至成为将金融风险与财政风险进行捆绑的一个主要渠道。

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过去,投融资平台只集中于省一级,至多到地级市;现在,大部分县级市甚至区县也都设立了投融资平台。过去,一级政府只拥有2、3家或3、4家投融资平台;现在,许多地方一级政府就拥有十来家甚至几十家各类投融资平台。过去,给投融资平台贷款的主要是国家开发银行一家,是地方政府求银行,属于“贷方市场”;现在,尤其是2008年底以来,各家商业银行蜂拥而至,在一些地区甚至出现了竞相给投融资平台发放贷款的局面,变成了银行求地方政府,属于“借方市场”。过去,国家开发银行在给地方平台发放贷款时还可以从地方政府手中尽可能多地获取一些必要的财政经济相关信息;现在,由于商业银行之间出现了竞争性放贷的局面,贷款条件不断放松。

据有关方面初步统计,目前全国共有各级政府投融资平台3800多家,其中70%以上为县区级平台公司。2008年初,全国各级地方政府投融资平台的负债总额约为l万多亿元,到2009年末,迅速上升到6万亿元,其中绝大部分来自于银行贷款。地方融资平台存在的高风险问题,值得高度关注:

1.“小马拉大车”,投融资平台负债率过高。

一方面,一些投融资平台中存在着资本金不足或资本金不实以及抽逃资本金的现象,一些地方政府甚至采取各种变通手法向平台注入不实资产“滥竽充数”。另一方面,目前投融资平台的总体负债水平都相当高,负债率普遍超过80%或者更高。

2.治理结构不健全,投融资平台高管官员居多。

目前,一些投融资平台的法人治理结构很不健全,缺乏严格的管理规范。尤其是平台的高管人员,大多由原政府官员担任,缺乏必要的企业经营管理经验及风险防范常识,因此在投融资的过程中往往容易发生重大的决策失误。

3.担保承诺不规范,对土地升值依赖过大。

投融资平台在融资过程中,通常需要依靠地方财政出具变相担保或由当地人大出具“安慰函”才能够从银行获得贷款,而这些变相担保或“安慰函”又大多是建立在土地价格上涨预期基础之上的。如果地价上涨,土地顺利出让且价格较高,那么地方政府就可以获得丰厚的土地出让金,从而顺利偿还贷款;但如果地价下跌,土地出让困难,还款就会发生困难,地方政府就必须动用其他方式来偿还贷款。

4.部分项目效益不高,偿债责任主体不明确。

目前,投融资平台大多缺乏举借债务的总体规划,对所投项目有时缺乏严格、科学的项目论证,容易造成资金使用上的严重浪费,导致平台的经济效益低下,投入产出效率过低。并且由于平台的债务最终偿还主体及投资失误的责任主体都不十分明晰,一旦发生还款困难,最终责任人是谁、地方政府是否会出面偿债,对银行和投资者而言其实并不十分清楚。

5.地方财政风险过大,对平台担保有名无实。

在平台融资过程中,虽然地方政府会想方设法提供变相担保或承诺,但由于多数地方政府自身的财政风险已经很大,隐性债务水平已经很高,再加上一些地方的平台公司数目过多,地方政府的这些担保或承诺往往是“一女多嫁”,重复运用,因此许多担保、承诺实际上是有名无实。

我们注意到,2010年伊始,决策层已将清理、整顿、规范地方融资平台纳入议事议程。据悉,国务院《政府工作报告》称,将“更好地发挥财政政策在扩大内需中的作用,尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”。财政部正在牵头制定一份旨在规范地方政府融资平台的文件。

对此,提出如下建议:

一、加强中央有关部门对地方债务的监控,建立并完善地方债务风险预警体系。 地方债的发行必须经过中央政府的审批,实行负债限额管理,以防止地方过度举债行为。同时,中央政府还应当通过建立地方债务风险预警体系对债务的违约风险进行动态和前瞻性的评价与考核。可以考虑将以下指标纳入预警体系: 债务负担率(债务余额占GDP的比重) 、偿债率(还本付息额占财政收入的比重) 、利息支出率(债务利息占财政收入的比重) 、债务依存度(新增债务额占财政支出的比重) 。根据以上指标体系进行评价考核,并按照分值高低将各地区的债务风险分为绿、黄、红三个不同等级进行分级监控,从而最大限度地防范地方政府债务危机的发生。

二、规范地方政府融资平台担保承诺行为,其中很重要的一条原则是,地方政府和人大所开具的“担保函”无效。使风险巨大的地方融资平台,失去政府信用的支持。

三、国家金融监管部门应把政府融资平台纳入监控观察范围。针对地方债务管理存在严重的多头管理现实,银行应对地方政府融资采取更为审慎的风险管理举措。监控内容可包括资本金是否充足、抵押担保是否规范、资金流向和使用效率、还款来源、财政风险社会化程度以及信贷政策变化可能带来的影响等。包括严格监控项目资本金,深入分析其偿还能力,控制发放打捆贷款,重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力。

四、把增强地方债务信息的透明度作为重要考量标准。比如由省级地方政府牵头对辖区内融资平台的债务总量、结构和期限进行摸底并知会各地银监部门,可采取对上规模平台债务进行重点披露,推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐形负债向及时公开披露的合规的显性负债转变,改变当前信息披露严重不透明的状况。

五、推动融资平台的融资行为市场化,引入民间资本。创造条件推动市政债券等的发展,鼓励发行企业债券,尝试更市场化的方式投融资;或者采取公私合营模式(政府和私营资本各占一定比例)组建平台,进行市场化运作。

六、建立健全各级政府的责任制度和债务的偿还保障机制。无论是对地方政府通过投融资平台的贷款行为,还是不同形式的发展行为,都应当要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配,期限必须尽可能与政府任期相一致,严格管理地方政府担保行为。在地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下,适时探索实施地方政府财政破产制度并追究主要领导人的责任。地方政府也应统筹本地财政情况,制定合理的还本付息计划并进行日常监督等。建立地方政府投融资责任制度。否则,当下软的预算约束和宽松的信贷投放环境,必然会鼓励一些地方政府低效率滥用信贷资金。

[责任编辑:wyskyzhan]

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