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改革政府垂直管理的建议

http://cq.QQ.com  2010年03月04日10:52   腾讯·大渝网    评论0

我国自上世纪90年代中期起,中央政府加大了垂直管理力度,从税务金融部门、市场监管部门,再到环保、土地、审计、统计等部门,越来越多的部门相继采用垂直管理,此外还有一些部门正在酝酿垂直管理。

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据统计,目前我国有28个中央部门(包括部管局)设有垂直管理机构,约占中央部门总数的三分之一。此外,还有工商、质监、地税3个部门实行省级垂直管理。在这31个垂直管理部门中,有25个实行实体性的垂直管理,有6个实行督办性的垂直管理。实体性垂直管理部门自成体系,独立性较强,负责执行中央专管事务。与国外做法相同,我国中央部门垂直机构的设立,有些与行政区划一致,如国税、邮政、证监等部门; 有些则跨行政区域,如人民银行、民航、商务、国土资源等部门。垂直管理层级 的设立,从1~4个层级不等。

存在问题:

垂直管理与地方管理之间矛盾突现。随着越来越多的部门实行垂直管理,特别是实体性垂直管理,地方政府的职能受到肢解,统筹协调能力有所削弱,一些领域出现了“看得见但无权管”的现象,地方积极性受到影响。有些中央和地方的交叉性事务,如市场监管、土地管理、环境保护等,条块之间的管理权限模糊, 极易产生矛盾争议,对条块两方面工作都造成影响。

垂直管理体系设立不尽合理。有些不该垂直管理的领域实行了垂直管理,有些该垂直管理的领域却没有实行。比如对工商、质监等事务实行省垂直管理,引起广泛的争议;而社会养老保险等事务,由于目前没作为中央事务,就没有垂直管理。再如,一些盛行地方保护的共管事务领域,有令不行、有禁不止的现象仍然比比皆是,对运用督办性垂直管理来加强执法监督却有所忽视。

垂直管理力度不到位。中央部门的分支机构或派出机构虽然垂直管理了,但在业务工作、人事关系、后勤保障等方面仍有赖于地方,垂直管理力度容易受地方左右。在中央与地方存有利害关系的一些领域,如环保、土地、市场监管等领域,有关垂直部门的执法活动常常得不到地方配合,出现“有权管但看不见”的现象。

垂直管理加剧各自为政。在我国,条块分割、部门利益、“部门打架”等各自为政现象一直存在。随着垂直管理的部门增多,各自为政、难以协调的问题有增无减。比如说,地区性水资源管理,涉及到水利、环保、交通运输、发展改革、城乡建设、移民等部门,有的是垂直领导,有的是双重领导,其间的利益关系错综复杂,管理权限交叉重叠,有些事争着管,有些事都不管,协调起来困难重重。

垂直管理不够规范。一是归属问题。有些垂直机构的业务、人事由中央部门直接领导,但机构、编制或经费却落在地方。二是监督问题。垂直管理部门自成体系,有的封闭运行,外部监督难以介入,主要靠系统内监督,出现问题时往往大事化小、小事化了;有的“天高皇帝远”,上级监督不能到位,滥用权力和腐败案件时常发生。三是待遇问题。垂直机构的福利待遇、经费预算往往高于地方部门,地方部门在有些方面又优于垂直部门,助长了相互攀比。

改革建议:

在权力下放、合理分权背景下,需要适当的中央垂直管理,以确保法制统一、政令畅通。但必须逐步调整垂直管理体制,使垂直管理与地方管理并行不悖、相辅相成,在新的基础上平衡中央与地方的关系。

一、在职能界定基础上调整垂直管理设置

实行垂直管理,要以各级政府间职能划分作为基础和依据。根据政府间职能划分,属于中央政府的职能,才有必要实行垂直管理;属于地方政府的职能,则应由地方政府自主治理。现在的问题是中央与地方职能划分并不清晰。因此,需要在逐步合理界定职能的基础上,逐步调整垂直管理体制。

从近期看,(1)社会养老保险事务,从受益范围、社会公正等方面看,应归入中央政府管理的全国性事务,在管理体制上更适合由现在的分级管理改为中央部门的实体性垂直管理,建立全国网络化管理的社会养老保险服务体系,实现个人社会保障代码全国通用,社保关系全国续转,社会养老保障基金全国统筹和发放,为全体人民提供方便公正的社会养老服务。(2)工商、质监等事务,从涉及范围、效率等方面看,不是省级专管事务,也不是中央专管事务,应属各级政府的共管事务,在管理体制上可考虑由现在的省级实体性垂直管理,改为分级管理。(3)在大部门体制下的一些大部门。一些政府部门职能范围较宽,涉及业务领域较多,集专管事务和共管事务于一身,这时可将执行性、监督性的机构从部门中分解出来,自上而下单独设立垂直领导的执法体系、监管体系,提高中央部门的政策执行力。

从长期看,应通过立法界定中央与地方的职能权限,明确中央政府的专管事务和共管事务,然后“对号入座”,分别实行实体性或督办性的垂直管理,将垂直管理体制建立在坚实的法律基础之上。

二、在共管事务领域推行督办性垂直管理。

国际经验表明,单一制国家的政府事务大多数属于共管事务,政府垂直管理也大多是督办性的。而我国的垂直管理恰好相反。因此,在共管事务领域应强化督办性的垂直管理,减少实体性的垂直管理。

从近期看,在条块体制不动的情况下,可在中央与地方容易发生矛盾冲突的共管事务领域,如环保、土地、贸易、投资、市场准入等,更多地采用督办性垂直管理,以保证中央政令统一,令行禁止。

从长期看,可探索条块体制改革,扩大督办性垂直管理机构设置。在中央和地方共管事务领域,中央部门主要负责制定政策法规和指导监督,并通过督办性垂直管理强化执法监督,地方部门主要负责执行,以同级政府领导为主;在地方政府专管事务领域,如市政建设、公用事业、休闲娱乐等地方部门,可取消双重领导体制,在遵循国家政策法律的前提下自主治理地方性事务。

三、通过制度建设规范垂直管理。

组织机构制度。设置垂直管理机构实质上是对条块关系的调整,应经过法定决策程序进行,特别是实体性的垂直管理应经国家立法机关批准,不能由政府部门自行定夺;垂直管理机构属于中央政府的一部分,人、财、物、事应归中央部门管理,仍由地方管理的应划转中央部门;垂直管理机构的工资福利待遇,虽然由中央部门统一管理,但也应参照各地的发展水平,与当地部门大体一致,防止悬殊过大。

建立公务协助协商和上级协调制度。以便解决条块分割、相互掣肘、推诿扯皮等问题。

内外监督制度。应针对垂直管理的特点,对内部加强纵向监督制约。规范工作流程,严格层级监督;对外部增强工作透明度、新闻舆论监督和行政问责。

行政法律制度。现行中央政府组织法和专门法规对政府垂直管理的规定非常少,成为政府法治建设中的一个薄弱环节。应加强立法,对垂直管理机构的设立、性质、地位、职责、权限以及与地方政府的关系,做出明确的规定,依法规范垂直管理。

[责任编辑:wyskyzhan]

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